【编者的线月中央经济工作会议强调“大力发展循环经济”，即“循环经济”概念首次写入国家文件算起，中国的循环经济已走过20年。

　　以下是清华苏州环境创新研究院副院长么新的口述。他历任全国人大环资委主任科员、挂职山东省兰陵县副县长、国家发展改革委环资司副处长；现任清华苏州环境创新研究院副院长，兼任联合国科技促进发展委员会（UNCSTD）中国咨询专家、生态环境部“无废城市”专家咨询委委员、中国物资再生协会专家委员会副主任委员等职务。

　　我在清华大学环境科学与工程专业学习时，还没有接触过“循环经济”的概念。2002年来到全国人大环境与资源保护委员会调研室工作后，因为工作安排，我才开始了解循环经济。上世纪90年代，世界上“循环经济”的思潮和理念还在不断演进。中国的环境教育体系，尚未把“循环经济”作为必修内容，只是在可持续发展、污染治理等方面，有比较成熟的教材。我们读书的时候，大致学到的就是这些。

　　因此，我也是在工作中不断学习，来了解循环经济的概念。大约2003年，我工作不久，刚听到“循环经济”时，还在考虑经济是如何能循环的。当时，原国家环保总局在推动循环经济工作，后来相关职能转到国家发展改革委，与全国人大环资委之间有相关工作的交流和汇报。时任全国人大环资委主任委员的同志，觉得循环经济的理念非常好。2004年，在上海举办了第一届中国循环经济发展论坛。《循环经济促进法》2009年出台前，有关循环经济的官方活动，就是由全国人大环资委、国家发改委、科技部和国家环保总局四部委联合举办的这一论坛。2005年在厦门、2006年在武汉都办过。

　　2015年10月31日举行的“2015中国循环经济发展论坛”再制造分论坛上，么新发表演讲。

　　第一届中国循环经济发展论坛，要回答的关键问题之一就是，经济怎么循环？实际上，其底层逻辑是，经济的基础是物质，物质不灭，是可以循环的。循环经济是基于物质循环而驱动的经济体系，而非原先基于大量开采、生产、废弃的线性经济体系。或者说，体系是由线性变成环型。把经济发展对物质的需求，由原来的天然资源开发转为物质的循环利用。由此，大家开始理解循环经济的概念。

　　而在循环经济立法过程中，我是见证者，并不算实质的参与者。全国人大的组织架构中，有专门的法工委负责立法，在环资委内部，有专门的法案室负责相关工作，当时的法案室主任是孙佑海同志，现在还在天津大学担任法学院院长。我所在的调研室，负责研究相关内容，主要是立法后的执法监督和法律调研工作。

　　我大概从2005年起参与循环经济的调研，参加相关论坛。我了解的背景是，2003年，中央召开人口资源环境座谈会，当时逐渐形成“科学发展观”，同志其后（2003年7月28日）将其正式提出。这便抛出一个问题：如何为经济社会发展提供稳定的物质基础。为落实这一目标，循环经济的提出可谓生逢其时。为推动循环经济工作，必须要建立相关法律制度。当时国家通过国际上的一些合作，去推进立法。

　　其中，有两位令我印象深刻的全国人大领导。一位是全国人大环资委的主任委员同志。他曾长期在西藏自治区工作，后来担任过宁夏回族自治区的党委书记，当时任第十届全国人大环资委主任委员。他敏锐地觉得，循环经济立法，是推动经济转型，改变“先污染后治理”的非常好的手段。那时，立法大多数从国务院层面走，也可以从人大层面走。当时国务院已有立法规划，再调整补充进去是非常困难的。因此，《循环经济促进法》实际是由全国人大环资委负责推动，请不同机构各自起草，在此基础上整合和论证。最后，由全国人大环资委提交全国人大常委会审议。

　　另一位是全国人大常委会副委员长兼秘书长盛华仁同志，当时他分管联系全国人大环资委。盛老曾担任中石化的主要领导，后来担任国家经贸委主任，对经济运行非常熟悉，风格非常务实。他讲，这部法律一定要写实，要让里面的条款和制度都带有牙齿，才能有用。比如，其中第三十二条规定了余热、余压发电。威廉希尔官网当时使用余热发电上网，需要煤矸石电厂，煤矸石发电实际是把低质资源利用起来，会给这样的电厂一些税收和价格优惠。另外，大电网要求电网的稳定平衡，而余热、余压发电不能保证稳定。这涉及如何收取过网费的问题。和现在《可再生能源法》修法所面临的新能源是否全额收购的问题类似，都是要取得平衡。当时盛老说，一定要把这条写到法律里，不然讲循环经济都是虚的。所以，在《循环经济促进法》里，有专章讲“基本管理制度”。其他法律里，大多是没有这样的法律结构。

　　当时，法律里确立了八个比较重要的管理制度，其中包括规划制度。现在全国循环经济每五年的规划，要上报国务院批准。还比如总量控制制度，包括重点用能单位、重点用水单位的管理制度等。现在所谓生产者责任延伸制度，当时叫强制回收名录管理制度。另外，还有限制使用一次性消费品的制度，等等。这些制度都非常具象化。

　　立法审议过程中，还有一些制度被删掉了。当时考虑，循环经济刚引入国内，很多东西不成熟，不能上升为制度。我们一般的做法，都是先试点再推广，之后再上升为制度和法律。但即便如此，保留下的制度，我个人觉得，也还是非常多的。当然，可能有一些制度，由于现实情况所限，也没有完全施行。但在法律制定的层面，确实已经很努力了。

　　2016年11月22日，么新参加中国循环经济协会主办的“循环经济促进法修法论坛”。

　　而中国与前两者的最大差别，是包含了很多产业端的工作。国外这些法律，针对产业端的规定不多，都是针对消费之后的。而20年前立这部法时，中国还处在快速工业化、产业发展的过程中，就考虑废弃物如何利用，如何通过构建产业链体系，保证既能经济发展，又尽可能减少废弃物。这在世界上是独一无二的。污染过程中就实施治理，大大压缩了污染进程。从确定目标、并围绕其组织落实的效果看，我觉得是非常有价值的。这对广大发展中国家、特别是新兴经济体，具有非常重要的借鉴意义，也可以称得上是“中国道路”和“中国方案”。

　　我在2011年，按照国家发展改革委的统一安排，到山东临沂兰陵（原称苍山县）挂职任副县长。兰陵县是红色革命老区，当时是全国人口第五大县，全县有130万人。兰陵主要以农业发展为基础，也有一些工业。当地特色的农作物品种，一是大蒜，第二是牛蒡。兰陵是上海的菜篮子。上海60%以上的蔬菜，是兰陵苍山运过去的。我曾跟着他们送菜的车，晚上送，早上到上海的菜市场，去考察现实的物流体系。

　　当时，临沂是长江以北最大的物流集散地之一，地位与义乌类似。我印象里，2011年临沂大约有几百亿贸易额。别看2019年才通高铁，但临沂位于山东最南边，挨着江苏连云港、徐州，临近安徽、河南等省，公路交通很便利。在物流体系支撑下，临沂成为国内循环经济再生资源的重地。从再生铜到废家电、废弃电器电子产品，都有非常大的回收利用体系。

　　我在兰陵，参与了临沂层面的许多工作。比如，建设国家资源循环利用示范基地，国家大宗固体废弃物综合利用示范基地、国家循环化改造示范试点园区、国家循环经济城市矿产示范基地等，这些项目都在临沂实践。当时所做的工作，是推动低层次的循环经济向规范化的循环经济转变。而在当下，这些规范化的循环经济，也正向未来高质化的循环经济转变。

　　在向规范化循环经济转变之前，临沂是无序的循环经济。作为物流集散地，临沂有大量的车和人经过。比如，从北京送一件东西到济宁，明明要过了济宁才到临沂，但北京直接抵达济宁的运费，比北京先到临沂再转回济宁还要贵30%以上。原因是：司机拉货一般不能空车，到临沂保证能拉到下一单。北京每天有开到临沂的车，济宁可能两三天才有一车，单车运费也比较贵。在此基础上，大量两省交界的废金属，如废铜，就在这里集散。一些企业就想把它留下，做成再生金属的材料。

　　具体而言，我们进行了几方面工作。一是体系的规范化，当地很多从业者，是农民转型而来，没有环保概念，也缺乏财务等方面的规范。二是园区化，当时国家搞“城市矿产”示范基地，我们支持当地龙头企业申请“城市矿产”示范基地，要上一批新的项目，对园区内部资源利用水平有要求，包括回收体系完善、环保处理达标，等等。三是支持技术升级改造，向下游更高附加值的产品走。各种废铜、废铁的原料非常分散。下游能否做成达到更高标号的再生铜、再生钢，决定了产业链是否有价值。

　　“十五小”主要针对落后产能。包括小冶炼、小钢铁、小造纸等，是从环保角度出发。转型过程中，各省都有这类要打击关停的对象。每个地方也都形成了不同类型的集散地。归根到底，企业是主体，要去筹措资金，进行产能升级，淘汰过往造成污染的工艺。那时，国家正好有“城市矿产”示范基地的政策，可以给地方上一些支持。

　　整体上，政策支持和政策压力，都是需要的。淮河治理的“零点行动”就是政策压力的例子。循环经济是复合性的，若治理不好，会产生“工业三废”、油污或土壤污染等问题。地方政府主要负责加强监管，中央政府帮助相关主体规划提升，思考下游下一步应发展什么样的产业。当时各地差不多，都是按照进程在走。这样，走过来的企业，可能发展不错；没走过来的企业，后来在中央更强力的环保督察之下，很多也都关掉了。

　　2009年，国家循环经济专家行工作组到企业调研。（前排左三为徐滨士院士，左四为么新）

　　循环经济的法律体系中，最重要的是一部法律《循环经济促进法》，以及国务院制定出台的两个条例《报废汽车回收管理办法》（注：原办法2019年废止，同步施行《报废机动车回收管理办法》）、《废弃电器电子产品回收处理管理条例》。这两个条例管住了两类最大宗的消费品：一类是汽车，一类是电子电器产品，即“四机一脑”（电冰箱、洗衣机、电视机、空调和电脑）。这里是用强制性标准将审批权下放到地方，一般由省级或市级进行审核。家电回收处理，现在大约有140多家企业；回收处理报废车的企业，原来有700多家，现在应该有2000家左右。而其他的部门规章，法律位阶相对较弱。

　　第二个重要文件，是2013年的国务院5号文《循环经济发展战略及近期行动计划》，2012年12月份通过国务院常务会议审议。这是循环经济文件的集大成者。我觉得，搞循环经济的人都应该研究。这里体现了中国特色。针对钢铁行业、建材行业、化工行业、有色行业等，按照行业领域，这则文件告诉人们循环经济应该怎么干，还介绍了随后组织的实施循环经济“十百千”示范行动。

　　是提出了体系的概念。过去我们更多关注产业链，而现在讲的是全社会的体系，将资源与社会结合来看，不仅关注产业端，还包括消费端的废弃物。第二，近十年来的新兴产业，所产生的新型废弃物得到重视。新型废弃物的概念，体现了“产业发展到哪里，废物就到哪里，循环经济也跟到哪里”的思想，也很好地体现了新质生产力的发展特点。因此，这个文件非常重要。如果想系统了解循环经济，不仅要看“两新”行动的政策，还应关注这个文件。它从回收利用的链条体系化角度，梳理了循环经济，是非常有价值的。

　　中国的资源产出率，每5年大概提高15%-20%，即经济增长和物质投入逐渐脱钩。我认为，循环经济最大的效果，正是解决了发展动力和基础的问题。否则，按照GDP增长速度，资源投入量再翻两番也不够用。现在，中国是很多资源的世界最大消耗国和相应产品的生产国。我们用循环经济的方式，使得GDP在增长，但资源投入更加缓和。

　　其他宏观指标也能体现这一点。比如，现在再生资源占原生资源比例越来越高，再生钢大约占20%，再生铝和铜占30%以上。当然，跟国外比有差距。美国、日本一些国家的部分品种再生资源占比达到70%以上。但这些国家国内没有这些制造业产业，很多原铝、原钢铁企业在中国，海外就买中国的成品。中国本来生产体量较大。所以，要看投入产出，也要看资源蓄积量。在这个角度说，我们还在发展进程中，需要物质投入。总体上，中国再生资源占原生资源整体投入的比例越来越高。

　　铜铝等材料不必多说。低值废弃物里，如塑料品类，也把有价值的材料再分离利用。比如PET，国外PET是推动本级循环，把塑料瓶再去做瓶子。而我们把它做成了别的产品，当下很多是改性做成纤维。我认为，只要在物质在社会系统形成闭环，没有流入垃圾系统，也没有被丢弃，都是可以的。而国外没有这么多层次的循环。

　　20多年前，有很多拼装车。有人可能对旧车部件刷漆，当作全新的零部件去卖。针对这类假冒伪劣的情况，政策规定，“五大总成”必须回炉。而随着循环经济发展，2005年，汽车零部件再制造开始试点，2008年，法律明确肯定了汽车零部件再制造。报废车上的“五大总成”已然打眼回炉，这一原料只能来自维修领域。比如，从维修店或保险公司更换下来的零部件，可用来再制造。又经过十多年探索，2019年的715号文《报废机动车回收管理办法》做了调整，允许把“五大总成”交给规范的企业做再制造。当然，也跟行业整体环境有关，2001年人均GDP低，大家愿意用便宜的零部件。现在经济发展，生活水平提高，技术也在提升，政策自然会随之调整。

　　地方上比较有特点的，一个是青海的察尔汗盐湖化工。它以生产钾肥为主，盐湖里还有很多氯和镁。我国钾肥比较缺，主要是靠盐湖获取。但如果仅把钾提取出来，不把氯或其他元素的平衡做好，从共伴生的角度，没法形成产业。青海专门围绕盐湖化工做了循环经济，把多元素回收起来，利用得更好，形成更多循环。习2016年时到青海考察，讲话时指出：“循环利用是转变经济发展模式的要求，全国都应该走这样的路。青海要把这件事情办好，发挥示范作用。”

　　因为空间受限，上海的垃圾焚烧、填埋设施很难扩展，因此考虑在老港基地不断精细化提升。世纪初，研究垃圾组分时，上海发现，啤酒瓶、调料瓶等玻璃制品，在垃圾总重里达到6%-8%。炉子的最高温度，达不到玻璃熔点，如果玻璃进入炉里烧，剩下的渣还得填埋，无法利用。若把玻璃分出来，库容能大大增加，玻璃实际也是比较好的循环材质。其工艺上也要求，造新玻璃时添点废玻璃。2010年左右，上海推动建立废玻璃的循环体系，让社区在分选环节把玻璃分出来。玻璃回收价值不高，政府如果不给它赋予点价值，或帮助解决回收过程中的问题，肯定没有人愿意做这件事。这些循环的工作，也支持了一家专注各类废玻璃光学分拣、加工、利用的企业——上海燕龙基集团。

　　“维修”与循环经济理念一脉相承，即通过延长产品使用寿命，降低其变为废弃物的可能性，进入循环再利用的体系中。

　　同时，从技术进步趋势看，完整的“维修权”也可能随技术进步而愈发残缺。简单来说，当下的科技演进趋势——至少从用户视角出发——是重软件、轻硬件，如今数据往往可以储存在云服务器，供用户交互读取，一旦用户没有机会接触到终端的硬件设备，各类互动功能集成在远端巨型设备中时，对个体用户端而言，所谓“维修”概念或许就不存在了。

　　循环经济出海是特别需要关注的概念。废弃物和产品是一同流通的。假设循环体系局限在一国之内，全球大量废弃物仍然无法转化为新的可利用的资源。以新能源产业为例，我国出口的三大件，即新能源组件、动力电池、新能源汽车，要向欧洲出口，面临的巨大问题有两个：1、缴纳回收基金，2、出口产品可回收、资源化的问题。如若做不到这两点，产品就无法进入其市场。从商业布局的角度，研究循环体系的出海，如何匹配他国的回收与资源化体系，是一个关键的命题。

　　2023年12月4日，么新参加中国循环经济协会在第二十八次缔约方大会（COP28）期间主办的“循环经济助力降碳中国实践主题边会”。

　　从2002年到2017年，我在政府机关工作了15年，这期间积累了很多经验。之后来到了清华苏州环境创新研究院（下称苏州院），希望通过更近距离的接触，能更好地服务于产业升级和转型。我认为，在中国，很多生态问题需要通过技术驱动来解决。苏州院成立以来，主要致力于科技成果转化，尤其是生态文明建设和循环经济领域。

　　苏州拥有雄厚的制造业基础。苏州位于太湖流域，属于国内最早开展流域治理的地区之一，也是长三角一体化示范区和长江经济带的重要组成部分。太湖流域的环境治理具有系统化、体系化、集成化的特点。而苏州的产业在国内领先，从传统的化工制造业，到如今的芯片、生物医药、新能源等新兴产业。新兴产业会产生新的环境问题和新的解决办法。我们希望，能够在这里找到答案，然后将这些经验推广到中西部地区。

　　本届人大常委会的立法规划非常明确，生态环境法典将力争于2026年制定出台，其中将会有篇章专门聚焦循环经济，制定一些原则性的规定。但我们更希望能加快对《循环经济促进法》进行修订。具体落实到法律制度上，个人认为有四个值得关注的地方：

　　最后一点，法律中应当有一些面向消费者的、刚性的制度规定。过往通常认为，消费者的行为很难管理，只能通过呼吁，使其以自愿的方式参与。而这种自愿参与的形式，对建设整体的制度体系没有太多好处。因此，希望法律能将一些重点放在消费端的规范上，例如家电、汽车方面，促进消费者、企业和政府各方共同为构建先进、完整、高效的循环经济体系而贡献力量。